河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)是自治區(qū)黨委、政府作出的重大歷史性戰(zhàn)略決策。2019年自治區(qū)兩會(huì)期間，自治區(qū)黨委書記吳英杰提出要加強(qiáng)河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)研究，以山南市江北新區(qū)為重點(diǎn)，打造西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)、先進(jìn)制造業(yè)加工示范區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)示范區(qū)和開拓國際市場(chǎng)前沿區(qū)，將河谷經(jīng)濟(jì)作為西藏可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。2019年6月，在西藏深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)暨深化對(duì)口援藏扶貧工作會(huì)后，自治區(qū)人民政府、國家扶貧辦、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行共同簽署《支持西藏自治區(qū)河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)和青稞牦牛扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架性合作協(xié)議》，將河谷經(jīng)濟(jì)作為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)百姓精準(zhǔn)脫貧持續(xù)增收、增強(qiáng)西藏經(jīng)濟(jì)“造血”能力的重要途徑。

服務(wù)河谷經(jīng)濟(jì)，是財(cái)政義不容辭的政治責(zé)任，深入思考財(cái)政政策在支持河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的特殊優(yōu)勢(shì)和引導(dǎo)作用，具有重要的實(shí)踐意義。

一、河谷經(jīng)濟(jì)是西藏經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口

認(rèn)識(shí)河谷經(jīng)濟(jì)，首先必須從理解西藏的戰(zhàn)略定位和特殊區(qū)情出發(fā)。在中央第六次西藏工作座談會(huì)上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，明確指出西藏是我們國家特殊的邊疆民族地區(qū)，西藏的戰(zhàn)略定位是 “兩屏四地一通道一前沿”，即重要的國家安全屏障、重要的生態(tài)安全屏障；戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地、高原特色農(nóng)產(chǎn)品基地、中華民族特色文化保護(hù)地和世界旅游目的地；面向南亞開放的重要通道、我國同西方敵對(duì)勢(shì)力和分裂勢(shì)力斗爭(zhēng)的前沿。這6個(gè)定位是習(xí)近平總書記治邊穩(wěn)藏重要論述的重要組成部分，表明了西藏在新時(shí)代全局中的戰(zhàn)略地位，要求我們必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)長足發(fā)展和長治久安。

西藏的特殊區(qū)情，簡(jiǎn)單說，就是條件艱苦、工作辛苦、學(xué)習(xí)刻苦、生活清苦。習(xí)近平總書記指出：“民生工作是一項(xiàng)關(guān)乎黨心民心的政治任務(wù)。”吳英杰書記近期也連續(xù)作出重要批示：“民生民心是最大的政治”“堅(jiān)持麻煩困難由政府解決、把方便實(shí)惠送給群眾”“要認(rèn)真研究制度設(shè)計(jì)，積極考慮我區(qū)地處高原的特殊情況，把中央的關(guān)心送到群眾手上。”因此，改善極高海拔地區(qū)群眾的生活條件，是自治區(qū)黨委、政府急需解決的大事。

除了條件艱苦，在實(shí)際工作中，雖然經(jīng)過多年的探索，但迄今為止，西藏縣域經(jīng)濟(jì)尚未形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)濟(jì)增長模式。在不具有資源要素稟賦優(yōu)勢(shì)的偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)，如何培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、讓百姓有可持續(xù)的收入來源，成為脫貧攻堅(jiān)工作中亟待破解的難題。西藏在2019年要基本消除絕對(duì)貧困、2020年與全國同步全面建成小康社會(huì)，需要付出更多艱苦卓絕的努力和創(chuàng)新性探索。

齊扎拉主席多次強(qiáng)調(diào)：發(fā)展是解決西藏所有問題的關(guān)鍵。破解這些難題，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，大力發(fā)展河谷經(jīng)濟(jì)是一個(gè)重要突破口。河谷地帶海拔低、土地充裕、資源富集、基礎(chǔ)設(shè)施條件好、環(huán)境承載力強(qiáng)。將極高海拔地區(qū)群眾整體搬遷到河谷經(jīng)濟(jì)帶，在空間轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)要素集聚和制度創(chuàng)新，完全有可能在短期內(nèi)把河谷經(jīng)濟(jì)培育成西藏經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的重要抓手。

二、融資規(guī)劃是河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“牛鼻子”

建設(shè)未動(dòng)，規(guī)劃先行。習(xí)近平總書記高度重視規(guī)劃工作，反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)的原則，編制好城市總體規(guī)劃，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚再開工建設(shè)”。可見，高水平的規(guī)劃是高水平建設(shè)的前提。

做好河谷經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是一個(gè)開放性課題，有很多角度可以談。從財(cái)政視角出發(fā)，結(jié)合西藏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱、自有財(cái)力較小、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差的實(shí)際情況，融資規(guī)劃是河谷經(jīng)濟(jì)整體規(guī)劃中的重中之重，是最迫切、最需要解決的短板和瓶頸，對(duì)成功編制規(guī)劃具有把關(guān)定向的核心作用。我們認(rèn)為，做好河谷經(jīng)濟(jì)的融資規(guī)劃，應(yīng)注重突出以下三個(gè)原則。

（一）財(cái)政可持續(xù)原則。2019年，積極的財(cái)政政策是宏觀政策的主基調(diào)。其中，減稅降費(fèi)是“主菜”。從實(shí)踐看，減稅降費(fèi)政策效果超出預(yù)期，導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政收入壓力較大。稅收下降對(duì)中央財(cái)政收入影響較大，對(duì)地方政府的預(yù)算平衡有很大沖擊，預(yù)算調(diào)整壓力較大。雖然減稅政策是固本之舉，具有乘數(shù)效應(yīng)，長期看會(huì)帶動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長。但根據(jù)測(cè)算，在經(jīng)濟(jì)增長保持在6.5%左右的前提下，預(yù)計(jì)2至3年，全國的稅收才能恢復(fù)到合理增長水平。因此，河谷經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)順利建設(shè)，就必須激發(fā)各方面投資主體的積極性，絕不是財(cái)政一家的事。

（二）市場(chǎng)化多渠道融資原則。黨的十八屆三中全會(huì)和黨的十九大明確提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。這個(gè)定位，意味著財(cái)政職能要往外拓展，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域伸展至國家治理領(lǐng)域。在河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，要注重財(cái)政政策與貨幣政策、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策的相互協(xié)調(diào)配合，形成合力實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。具體而言，就是發(fā)揮財(cái)政性資金的引領(lǐng)作用、專項(xiàng)債券資金的撬動(dòng)作用、開發(fā)性金融和政策性金融的中長期支撐作用、商業(yè)性金融的基礎(chǔ)性主導(dǎo)作用、社會(huì)資本的創(chuàng)新放大作用，構(gòu)建多元化融資格局，確保規(guī)劃內(nèi)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目融資需求得到有力保障。按照政府引領(lǐng)、市場(chǎng)運(yùn)作的要求，把越來越多的“輸血”型的政策性領(lǐng)域培育成具有“造血”功能的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，促進(jìn)河谷經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）依法合規(guī)的融資模式原則。融資規(guī)劃成功的標(biāo)志，在于是否能夠選擇一個(gè)豐富的“融資工具箱”：針對(duì)不同類型的建設(shè)項(xiàng)目，拿出依法合規(guī)、切實(shí)可行、各方認(rèn)可的融資方案。這需要銀政雙方共同努力：一要進(jìn)一步發(fā)揮政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，做好先期規(guī)劃，把好項(xiàng)目入口關(guān)；二要完善PPP的頂層設(shè)計(jì)和操作模式，抓住政策窗口期，推動(dòng)合規(guī)融資；三要搭建市場(chǎng)化融資模式，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，建立健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和擔(dān)保機(jī)制，解決信用結(jié)構(gòu)缺失和信貸資源撬動(dòng)不足的難題；四要加大對(duì)西藏的信貸規(guī)模傾斜力度，實(shí)行差異化的信貸政策，適度放寬西藏的貸款風(fēng)險(xiǎn)容忍度和壞賬撥付水平，適當(dāng)提高貸款項(xiàng)目寬限期和貸款期限上限控制標(biāo)準(zhǔn)，積極為重大項(xiàng)目建設(shè)提供配套融資支持等。當(dāng)前，在嚴(yán)控地方政府債務(wù)背景下，合規(guī)融資模式包括但不限于PPP、政府購買服務(wù)、供應(yīng)鏈融資、重大項(xiàng)目配套融資等。

此外，還應(yīng)堅(jiān)持“國際標(biāo)準(zhǔn)、西藏特點(diǎn)、高點(diǎn)定位”的原則，匯集全國頂尖團(tuán)隊(duì)，充分利用頂級(jí)專業(yè)機(jī)構(gòu)豐富的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，編制高水平規(guī)劃。借鑒雄安新區(qū)規(guī)劃、通州行政中心規(guī)劃、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃、珠港澳大灣區(qū)規(guī)劃等成功案例，堅(jiān)持用最先進(jìn)的理念和一流水準(zhǔn)設(shè)計(jì)，把河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)成新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的西藏樣板。

三、財(cái)政政策在河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)中大有可為

財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，財(cái)政性資金理應(yīng)發(fā)揮導(dǎo)向作用和杠桿效應(yīng)，頂層引領(lǐng)、適度超前、政府引領(lǐng)、市場(chǎng)運(yùn)作，構(gòu)建多元化融資格局，補(bǔ)齊資本要素短板，把河谷經(jīng)濟(jì)培育成西藏經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

（一）債券資金。2019年，財(cái)政部核定西藏新增地方政府債務(wù)限額128億元。債券資金是支持河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要渠道。根據(jù)2019年頒布的《政府投資條例》要求，政府投資主要投向市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域項(xiàng)目。對(duì)確需支持的經(jīng)營性項(xiàng)目，主要采用資本金注入方式，也可適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。根據(jù)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》要求，資金支持要精準(zhǔn)聚焦國家重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目，允許專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金，積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提供配套融資支持。下一步，在財(cái)力可承受范圍內(nèi)，在項(xiàng)目融資與償債能力相匹配的前提下，西藏可以適當(dāng)加大中長期債券的發(fā)行力度，一般債券重點(diǎn)支持無收益重大項(xiàng)目，專項(xiàng)債券優(yōu)先向有收益的經(jīng)營性項(xiàng)目重點(diǎn)傾斜，多措并舉支持河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

（二）脫貧攻堅(jiān)資金。2019年，自治區(qū)統(tǒng)籌整合中央和自治區(qū)級(jí)財(cái)政涉農(nóng)資金153億元。從支出結(jié)構(gòu)看：支持小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展（含扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展）資金51億元、易地扶貧搬遷建設(shè)補(bǔ)助資金24億元、其他資金78億元。易地扶貧搬遷資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和產(chǎn)業(yè)資金，是各級(jí)政府可以統(tǒng)籌整合，用于河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)政性資金。在具體工作中，政府主管部門要精準(zhǔn)測(cè)算項(xiàng)目資金需求，精心統(tǒng)籌各渠道資金，分類供給，發(fā)揮統(tǒng)籌資金的最大效益。此外，要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)資金的放大效應(yīng)，探索建立融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的實(shí)力，有效撬動(dòng)民間投資、社會(huì)資本和信貸資源的投入。

（三）制度創(chuàng)新資金。西藏作為“地球第三極”“亞洲水塔”和重要的國家生態(tài)安全屏障，應(yīng)該從更深層次去思考綠水青山的價(jià)值。2018年以來，西藏試行土地增減掛鉤制度、試點(diǎn)怒江流域上下游生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目、啟動(dòng)研究大江大河跨省生態(tài)補(bǔ)償方案和碳排放權(quán)交易制度，實(shí)現(xiàn)18億元的財(cái)政增量收入。在河谷經(jīng)濟(jì)土地資源的集中開發(fā)和集約使用過程中，通過土地增減掛鉤等創(chuàng)新制度，借助“資源變資產(chǎn)”“規(guī)劃變投資”“存量變?cè)隽俊保�各�?jí)政府能夠?qū)崿F(xiàn)一部分增量財(cái)政收入，并反哺到河谷經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)中，優(yōu)先用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

（四）中央財(cái)政資金。以河谷經(jīng)濟(jì)高水平規(guī)劃為引領(lǐng)，投棋布子、未雨綢繆，把規(guī)劃內(nèi)能夠落地的重大項(xiàng)目與西藏“十四五”規(guī)劃相結(jié)合，積極向國家有關(guān)部門爭(zhēng)取，列入國家“十四五”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，給予最優(yōu)惠的政策和中央資金支持。此外，力爭(zhēng)把河谷經(jīng)濟(jì)建設(shè)列入中央第七次西藏工作座談會(huì)的重要內(nèi)容，作為中央對(duì)西藏的支持項(xiàng)目予以特殊政策。

河谷經(jīng)濟(jì)一頭推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，一頭帶動(dòng)民生改善，既是一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)工作，更是必須完成的政治任務(wù)。財(cái)政要積極發(fā)揮國家治理的基礎(chǔ)性、支柱性作用，融資融智融制相結(jié)合，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源整合，按照“精準(zhǔn)、能落地、可操作、可持續(xù)”原則，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平實(shí)施，真正把河谷經(jīng)濟(jì)培育成西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的新動(dòng)能，書寫西藏壯麗的新時(shí)代篇章。

（作者分別為：孫杰，自治區(qū)財(cái)政廳副廳長；賀晨，自治區(qū)黨委組織部人才處副處長。）